建议人：王经政 宿迁学院副教授
序言
为了激发全社会参与生态环境保护的积极性，我国于2018年12月颁布了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，该计划实施了近3年时间，各地在实践中取得了一定成效，但农业生态补偿还是以“输血式”的补偿为主，没有实现补偿主体和补偿方式的多样性，补偿的市场化程度总体仍然较低，这不仅削弱了农业生态补偿政策效力的发挥，也未能使农业生态环境受损或恶化的趋势得到根本性扭转。
一、背景
2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，促进绿色协调发展离不开生态补偿的重要助力作用。农业生态补偿机制作为实现农业生态产品价值的重要途径，其是促进农业绿色发展和均衡发展的重要政策工具。进入2021年，我国乡村振兴取得重要进展，主要制度框架和政策体系基本形成。在此背景下，如何有效发挥农业生态补偿机制的调控作用，巩固脱贫攻坚伟大成果，加快推进农业农村绿色发展具有重要的现实意义。
二、现行农业生态补偿机制的运行现状与问题
1．政府直接补偿依然占主导地位
当前我国的农业生态补偿依然以政府补偿为主，主要通过政府的财政转移支付、财政补贴、行政管制等具体手段实施，这种初级的“输血型”补偿因为缺乏对补偿资金使用的强制性约束，很可能使其转化为消费性支出，不利于农户自我发展机制的建立，也不利于将外部补偿转化为自我发展的动力。
2．补偿资金来源仍然比较单一
现阶段，农业生态补偿资金依然主要依靠中央财政转移支付和专项基金，地方政府投入只是辅助来源，企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道的资金来源不足。大部分农户尽管认可“谁使用，谁付费”的补偿原则，但在实务中，农业生态补偿仍然是以政府补贴或补助为主，这给政府财政带来巨大压力，使得农业生态补偿资金的缺口较大。
3．农业生态利益相关者参与度不高
目前，我国参与农业生态补偿的个体主要有中央政府、地方政府和农户等。在城乡二元结构下，部分地方政府“先预防后治理”的现代环保理念还未完全树立，广大农户由于获得农业生态补偿、生产“三品一标”产品的经济性较弱，其缺乏参与农业生态补偿的内在动力，基本上处于被动参与的状态，对保护农业生态环境、控制农业面源污染的主观意愿不高。
4．农业生态补偿监管力度不够
现阶段，我国对农业生态补偿范围、补偿标准等缺乏权威性规制，导致不少地区出现资金使用不规范等问题。同时，农业生态补偿涉及的各管理部门职责分工不是很明确，审批程序和相关机构设置不尽合理，容易引起管理矛盾和政策冲突。同时，当前农业生态补偿依然以“上令下行”的单向流程为主，农户的监督主体地位不明确，其对农业生态补偿的参与热情不高。
5．农业生态补偿成果效益转化不足
当前，一些地方政府的领导干部还未完全树立提供农业生态公共产品也是发展的理念，不少公众对农业生态产品价值的认知不高，部分地区对农产品安全的检测不够严格，也没有对不同品质、不同生态安全的农产品进行详细区分，更没有以此为基础确定不同层级安全标准的农产品价格基数，这使得一些“三品一标”农产品的品质优势在交易价格中未能充分体现出来。
三、乡村振兴战略下健全农业生态补偿机制的思路
乡村振兴战略下，健全农业生态补偿机制，既要秉承农业生态补偿政策的基本内容和实施层次，又要构建起“多中心分类补偿的政府与市场机制协调框架”。
1．构建多中心分类补偿机制协调框架
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如图 1 所示，多中心分类补偿机制协调框架包含三个层次。
图1 多中心分类补偿的政府与市场机制协调框架
一是协调市场补偿和政府主导型补偿并将二者纳入统一的机制框架；二是针对农业生态环境问题涉及的政府、民间组织、消费者、农民、企业等多中心，科学划分农业生态环境的公共品和非公共品属性并进行分类补偿；三是从市场补偿角度构建内生价格补偿机制，从政府补偿角度优化政府主导型补偿机制，并支持农业生态环境多方治理和市场化补偿取向的政策创新。
2．健全农业生态补偿机制的政策保障
在多中心分类补偿的政府与市场机制协调框架下，要通过政策引导构建内生价格补偿的要件并对现有补偿政策进行完善创新，以破解农业生态补偿机制在运行中存在的问题。
（1）从补偿的利益损失和权益获得来看
一是要尊重并体现各受补偿方的参与权。无论是政府补偿还是市场补偿，都要考虑农户的意愿和利益诉求，并结合实情解决补偿项目实施后可持续收入的来源、项目期限过后相关扶持政策的配套等。二是要转变观念，结合农户权益保障，放眼当地农业经济的可持续发展，完善政府政策设计，在政府引导下通过市场途径探索多种获益方式调动农户参与补偿的积极性。
（2）从确定补偿政策阶段性实施的重点来看
农业生态补偿具有一定的周期，农业生态补偿近期的实施重点是以国家重点补偿项目的政策补贴、财政转移支付为主，直接给予资金补助；中期的实施重点应由经济补偿向发展权补偿过渡，通过发展权补偿使农业生产地实现“输血”到“造血”的转型；远期的实施重点是因地制宜培育多元化接续产业，如绿色农业、乡村旅游、休闲农业等，以支持农业产业转型。
四、推行多中心分类农业生态补偿机制的建议
1．结合补偿客体的不同属性实施分类补偿
政府要积极完善补偿政策、法律、流程等补偿体系，引导拓展农业生态补偿途径。在实务中，要结合补偿客体的不同属性制定补偿方案、选择补偿支付方式。如对生态公益林等纯公共产品以财政转移支付为主，对水源地、生态湿地等准公共产品坚持政府补偿与市场补偿方式并重，对基本农田等私有属性明显的补偿对象要在政府补偿基础上，引入生态标识等市场补偿机制。
2．在经济补偿的同时重视农民的发展权益
一是加强高标准农田建设项目的政策扶持力度，以提升土地产出能力；二是要依托农业资源禀赋与生态优势，通过补偿推进农业生态产业培育，强化自我造血机能；三是要加快“收入险”的推广应用，保障农民收入的长期稳定；四是要推广实施林业碳汇、排污权、水权交易等市场化补偿机制，推动对区域产业结构调整、基础设施建设、公共服务改善的综合补偿。
3．构建多元化的农业生态补偿融资渠道
借助政府财政的引导性投入，鼓励社会团体、有能力的个人捐赠和参股；尽快完善金融支农政策体系，加大政策性银行对农业生态环境基础设施建设补偿的力度，鼓励商业性金融机构创新金融工具与金融服务，以使土地经营权取得贷款质押权的政策落地生根，如设立农业绿色投资基金，探索“政银保”合作的农业生态合作融资模式等。
4．做好制度与机制设计协调各方利益关系
一是要做好农业生态补偿中权、责、利的制度设计，避免地方政府的短视行为，通过适当授权增强其实施农业生态补偿的后劲，以利于更好地协调相关主体间生态利益的分配。二是要积极构建补偿的公众参与机制，建立健全农业生态补偿的听证制度与公示制度，形成稳定的问询制度与巡检制度，明确农业补偿的奖惩标准，激励更多公众参与农业生态保护与修复。
5．建立健全农业生态补偿监管制度
一是健全农业生态补偿目标责任制，加强领导干部绿色政绩观的培训教育。二是建立健全农业生态补偿监管制度。从国家层面看，要建立专门的农业生态补偿监管机构、构建农业生态补偿基金委员会并有效发挥作用。从地区层面看，要建立多部门联合执法的农业生态补偿政务管理小组，明确权责分工，落实补偿事务，评估补偿效应，多角度监督补偿资金的管理与使用。
6．推动农业生态补偿成果的立体性转化
一是要建立起消费者信得过的生态标准认证体系，进行生态认证农产品生产，培育新的环境友好型产业增长点。二是要将生态农业安全生产反映进生态补偿的宣传教育中，以利于形成规模化的绿色消费市场，加快农业生态补偿成果转化为经济效益的速度。三是要根据区位优势选择接续产业，尊重农户对改善生态环境的付出，推动农业生态补偿成果的人文价值转化。